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融资平台转型与PPP模式推广:相爱不相杀

地方政府投融资平台的兴起、衰退、转型与PPP模式的推广有着内在的联系,转型后的投融资平台与PPP模式的推广是互补、合作的关系,而非竞争、替代的关系。

一、地方政府投融资平台与PPP是互补而非替代的关系

所谓地方政府投融资平台,是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目地的公司,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。主要表现形式为地方城市建设投资公司(简称“城投公司”)。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等,本质上是政府给予划拨土地、股权、规费等资产,包装出来的资产和现金流上可以达到融资标准的公司,但其资金投向不明晰、收支不平衡,把资金主要投向市政建设、公共事业等项目。地方政府融资平台的产生和发展有一定的历史客观必然性。也是我国政府管理与投融资体制的一种创新。但在发展过程中风险不断集聚、问题多多,应一分为二的去看政府投融资平台。其具体发展过程如下。

(一)财权轻、事权重,既想马儿跑又不给马吃草催生了地方融资平台

地方政府投融资平台的出现带有明显的中国经济与财政体制改革发展的烙印,追及溯源,地方投融资平台的产生是由分税制改革引起的,在1994年分税制改革后,地方政府财权轻、事权重,而旧《预算法》和《担保法》约束政府融资,此背景下以基建促经济的导向催生出了地方政府投融资平台。

自改革开放至1994年期间,国家财政收入占GDP的比重持续下降,在这种情况下,国家财政层面迫切的需要一系列有针对性的改革,从而摆脱困境。在这一背景下,1994年我国实行分税制改革,将税源较为集中且规模较大的税种集中至中央财政,中央财政收入明显上升,而地方财政收入在全国财政收入中的占比迅速下降。

尤其是2008年以后为应对金融危机以及经济增速减缓的压力,地方政府对基建类的投资出现大规模的增长,背后深层次的原因在于中央推出“4万亿”投资计划用以刺激宏观经济保持平稳增长,但除了中央财政外,地方各级政府需配套1.25万亿资金。为满足财政刚性支出的需求,地方政府迫切需要通过外部融资解决资金压力,由此造成了地方财政收入支出缺口的增大。

从上图可以明显看出1994年后地方政府收入与支出缺口不断增大,财政赤字不断增加。原因在于1995年起实施的旧《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》和《贷款通则》分别限制了地方政府为贷款提供担保和直接向商业银行借款的能力,地方政府直接负债的可能性完全被剥离。地方政府部门直接与间接融资渠道受限、经济增长所带来的融资需求不断增加,在这双重压力下,地方政府开始设立融资平台,通过划拨土地、股权、规费等资产等方式,包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司,以实现融资目的,将资金投向基础设施建设、市政工程等项目。

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